پیمان حاج محمود عطار – دکترای جرم شناسی – وکیل پایه یک دادگستری

مهدی حاج محمود عطار – دکترای عدالت کیفری و مدرس دانشگاه

نقدی بر قانون اصلاح ماده (۱) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی

آفتاب حقوقی: در حقوق عمومی، هیچ نهادی نمی‌تواند برای شرایط عادی، بدون پیش‌بینی سازوکارهای لازم برای وضعیت‌های اضطراری، طراحی شود. جنگ، حمله نظامی، تهدیدهای امنیتی، بلایای طبیعی، همه‌گیری‌ها و حتی اختلال‌های گسترده در زیرساخت‌های ارتباطی ممکن است ادامه فعالیت فیزیکی نهادهای حکومتی را دشوار یا ناممکن کند. قوه مقننه نیز از این قاعده مستثنا نیست. مجلس باید بتواند در شرایط بحرانی، حتی اگر ساختمان اصلی آن قابل استفاده نباشد، به فعالیت خود ادامه دهد. از این منظر، اصلاح ماده (۱) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، که امکان تشکیل جلسات رسمی مجلس در محل‌هایی غیر از محل دائمی یا در بستر فضای مجازی را پیش‌بینی کرده است، در نگاه نخست اقدامی برای تضمین استمرار فعالیت قوه مقننه محسوب می‌شود. با این حال، این اصلاح قانونی پرسش مهمی را مطرح می‌کند: آیا قانون عادی می‌تواند مفهوم «حضور» نمایندگان را در قانون اساسی توسعه دهد و حضور مجازی را جایگزین حضور فیزیکی کند؟ پاسخ به این پرسش، نیازمند تفکیک میان دو موضوع متفاوت است: تغییر محل تشکیل جلسه مجلس و تغییر شیوه حضور نمایندگان در جلسه

1.تغییر محل مجلس؛ مسئله‌ای اجرایی یا موضوعی اساسی؟

براساس اصلاح صورت‌گرفته، در مواقع اضطرار و شرایط خاص کشور، هرگاه بنا به تشخیص هیأت‌رئیسه مجلس، حضور نمایندگان و برگزاری جلسات رسمی مجلس در محل دائمی آن امکان‌پذیر نباشد، جلسات می‌تواند در محل یا محل‌های دیگری تشکیل شود. در این بخش، به‌نظر می‌رسد با یک مسئله اجرایی مواجه هستیم. قانون اساسی، ساختمان مشخصی را به‌عنوان تنها محل مجاز تشکیل جلسات مجلس تعیین نکرده است. بنابراین، اگر ساختمان مجلس به علت جنگ، حمله، زلزله، آتش‌سوزی یا هر حادثه دیگری قابل استفاده نباشد، اصل انتقال موقت محل تشکیل جلسه، به‌خودی‌خود مغایر قانون اساسی نیست. آنچه اهمیت دارد این است که با تغییر محل، سایر الزامات قانونی همچنان رعایت شود. به عبارت دیگر، اگر نمایندگان در محلی دیگر گرد هم آیند و شرایط قانونی رسمیت جلسه، نصاب لازم برای تصمیم‌گیری، تشریفات رأی‌گیری و سایر الزامات قانون اساسی رعایت شود، صرف تغییر مکان را نمی‌توان نقض قانون اساسی دانست. بنابراین، تغییر مکان، لزوماً تغییر ماهیت جلسه نیست. اما هنگامی که قانون از تشکیل جلسه در «بستر فضای مجازی» سخن می‌گوید، موضوع وارد قلمرو دیگری می‌شود.

2. اصل ۶۵ قانون اساسی و مفهوم حضور

« اصل ۶۵ قانون اساسی مقرر می‌کند»: پس از برگزاری انتخابات، جلسات مجلس شورای اسلامی با حضور دو سوم مجموع نمایندگان رسمیت می‌یابد.

«در اینجا واژه «حضور» اهمیت بنیادین دارد. پرسش این است که آیا حضور در جلسه رسمی مجلس، الزاماً به معنای حضور فیزیکی در یک مکان مشخص است یا آنکه می‌توان نماینده‌ای را که از طریق یک سامانه ارتباطی به جلسه متصل است، حاضر محسوب کرد؟ در زمان تصویب قانون اساسی، فناوری‌های ارتباطی امروز وجود نداشت. در نتیجه، طبیعی است که مفهوم حضور در آن زمان، عمدتاً بر حضور فیزیکی استوار بوده باشد. اما قانون اساسی، برخلاف قوانین عادی، با تغییر فناوری به‌طور خودکار تغییر نمی‌کند. بنابراین، نمی‌توان صرفاً با استناد به تحول فناوری نتیجه گرفت که مفاهیم قانون اساسی نیز بدون اصلاح قانون اساسی قابل توسعه‌اند. اینجا مرز مهمی میان تفسیر قانون اساسی و تغییر قانون اساسی از طریق قانون عادی وجود دارد. اگر «حضور» در اصل ۶۵، صرفاً به معنای مشارکت واقعی و هم‌زمان نماینده در فرآیند جلسه تلقی شود، ممکن است حضور مجازی نیز قابل پذیرش باشد. اما اگر «حضور» به معنای حضور فیزیکی نماینده در محل تشکیل جلسه تفسیر شود، قانون عادی نمی‌تواند این مفهوم را تغییر دهد. مسئله دقیقاً همین‌جاست

3. آیا قانون عادی می‌تواند مفاهیم قانون اساسی را توسعه دهد؟

قانون اساسی در سلسله‌ مراتب هنجارهای حقوقی در جایگاه بالاتری از قوانین عادی قرار دارد. بنابراین، قانون عادی باید در چارچوب قانون اساسی تصویب و اجرا شود و نمی‌تواند برخلاف حکم صریح قانون اساسی، قاعده‌ای ایجاد کند. از این منظر، اگر تشکیل جلسه مجازی با مفهوم «حضور» در اصل ۶۵ ناسازگار باشد، نمی‌توان با تصویب اصلاحیه‌ای در آیین‌نامه داخلی مجلس، این مشکل را برطرف کرد. اما اگر تفسیر پذیرفته‌شده از «حضور» آن باشد که حضور واقعی و قابل احراز نماینده در فرآیند تصمیم‌گیری کافی است، آنگاه می‌توان گفت فناوری صرفاً ابزار تحقق همان حضور است. برای مثال، در بسیاری از روابط حقوقی، حضور اشخاص از طریق ارتباطات الکترونیکی به رسمیت شناخته شده است. قراردادها، جلسات اداری، رسیدگی‌های قضایی و فرآیندهای تصمیم‌گیری مختلف می‌توانند با استفاده از فناوری ارتباطی انجام شوند. با این حال، مجلس شورای اسلامی صرفاً یک جلسه اداری نیست. مجلس محل اعمال صلاحیت قانون‌گذاری است و تصمیمات آن می‌تواند حقوق و آزادی‌های میلیون‌ها شهروند را تحت تأثیر قرار دهد. به همین دلیل، نمی‌توان قواعد مربوط به حضور در مجلس را صرفاً با قواعد جلسات عادی اداری مقایسه کرد.

4.حضور مجازی؛ تصویر نماینده یا حضور حقوقی؟

یکی از اشتباهات احتمالی در این زمینه، یکی دانستن «ارتباط تصویری» با «حضور حقوقی» است. اینکه نماینده‌ای تصویر خود را در یک سامانه ارتباطی نشان دهد، به‌تنهایی به معنای حضور حقوقی او نیست. حضور حقوقی مستلزم آن است که بتوان به‌طور قطعی احراز کرد: – شخص حاضر همان نماینده منتخب مردم است؛ – شخص دیگری به جای او در جلسه حضور ندارد؛ – ارتباط او در زمان رأی‌گیری برقرار بوده است؛ – رأی ثبت‌شده واقعاً توسط خود او صادر شده است؛ – رأی او قابل انتساب و غیرقابل انکار باشد؛ – امکان اعمال فشار یا دخالت اشخاص دیگر در رأی‌گیری وجود نداشته باشد؛ – مذاکرات و آرای نمایندگان قابل ثبت، نگهداری و نظارت باشند. در واقع، بحث اصلی درباره «تصویر نماینده» نیست؛ بلکه درباره قابلیت انتساب تصمیم و رأی به نماینده است. اگر نتوان به‌طور قطعی احراز کرد که رأی توسط نماینده صادر شده، اساس اعتبار رأی‌گیری با پرسش مواجه می‌شود.

5. اصل علنی بودن جلسات و مجلس مجازی اصل ۶۹ قانون اساسی، اصل را بر علنی بودن مذاکرات مجلس قرار داده است. علنی بودن جلسه صرفاً به معنای آن نیست که نمایندگان بتوانند یکدیگر را ببینند.

 علنی بودن به معنای امکان نظارت عمومی بر فرآیند قانون‌گذاری است. در مجلس فیزیکی، خبرنگاران، مردم و ناظران می‌توانند از طریق سازوکارهای مختلف به مذاکرات دسترسی داشته باشند. اما در فضای مجازی باید مشخص شود: – چه کسی امکان مشاهده جلسه را دارد؟ – آیا امکان دسترسی عمومی وجود دارد؟ – آیا مذاکرات به‌طور کامل ثبت و منتشر می‌شود؟ – آیا رأی هر نماینده قابل شناسایی است؟ – آیا امکان قطع یا محدودکردن دسترسی عمومی وجود دارد؟ اگر فضای مجازی بهانه‌ای برای بسته‌شدن جلسات مجلس و کاهش شفافیت باشد، با فلسفه اصل علنی بودن مذاکرات ناسازگار خواهد بود. در حقیقت، فناوری باید شفافیت را افزایش دهد، نه اینکه به ابزار پنهان‌سازی فرآیند تصمیم‌گیری تبدیل شود.

6. اختیار گسترده هیأت‌رئیسه و خطر توسعه استثنا

یکی از بخش‌های قابل تأمل قانون اصلاحی، واگذاری تشخیص «مواقع اضطرار و شرایط خاص کشور» به هیأت‌رئیسه مجلس است. این اختیار از یک جهت قابل دفاع است. شرایط اضطراری ممکن است نیازمند تصمیم سریع باشد و نمی‌توان برای هر تصمیم فوری، فرآیندهای طولانی پیش‌بینی کرد. اما از سوی دیگر، هر اختیار استثنایی باید با معیارهای روشن همراه باشد. عبارت‌هایی مانند «شرایط خاص کشور» می‌تواند بسیار گسترده تفسیر شود. آیا بحران سیاسی، اعتراضات اجتماعی، اختلال اینترنت، حمله سایبری، تهدید امنیتی یا حتی مشکلات حمل‌ونقل می‌تواند مصداق شرایط خاص باشد؟ قانون باید میان ناتوانی واقعی در تشکیل جلسه در محل دائمی مجلس و صرفاً دشواربودن تشکیل جلسه تفاوت قائل شود. زیرا در حقوق عمومی، اصل بر اجرای وضعیت عادی است و وضعیت اضطراری باید استثنا باشد. هرچه مفهوم اضطرار گسترده‌تر و مبهم‌تر باشد، امکان توسعه اختیار نهاد تصمیم‌گیرنده نیز بیشتر می‌شود.

7. آیا تشخیص هیأت‌رئیسه باید محدود به ضرورت واقعی باشد؟

به‌نظر می‌رسد اختیار هیأت‌رئیسه باید به یک ضرورت عینی و قابل اثبات محدود شود. برای مثال، اگر ساختمان مجلس در اثر حادثه‌ای غیرقابل استفاده باشد، انتقال جلسه به محل دیگر منطقی است. اما اگر صرفاً تشکیل جلسه در ساختمان مجلس دشوار باشد، این دشواری نباید به‌سادگی به «عدم امکان» تبدیل شود. تفاوت میان «دشوار بودن» و «غیرممکن بودن» از نظر حقوقی بسیار مهم است. در غیر این صورت، ممکن است نهادی که خود باید در معرض نظارت عمومی باشد، درباره شرایط اعمال یک استثنا نیز به‌طور کامل تصمیم بگیرد. این وضعیت می‌تواند با اصل تفکیک صلاحیت‌ها و ضرورت کنترل قدرت ناسازگار شود.

8. مجلس مجازی و مسئله امنیت رأی

رأی نماینده در مجلس باید رأی خود او باشد. در جلسه فیزیکی، اگرچه فشارهای سیاسی و اجتماعی ممکن است وجود داشته باشد، اما فرآیند رأی‌گیری از نظر فیزیکی قابل مشاهده و کنترل است. در جلسه مجازی، نماینده ممکن است در محل خصوصی یا محیطی ناشناخته حضور داشته باشد. این پرسش مطرح می‌شود: آیا نماینده به‌تنهایی رأی می‌دهد؟ آیا شخص دیگری در کنار او حضور دارد؟ آیا نماینده تحت فشار قرار دارد؟ آیا سیستم رأی‌گیری در برابر نفوذ و دستکاری ایمن است؟ این مسائل در رأی‌گیری‌های عادی نیز اهمیت دارند؛ اما در تصمیمات مهمی مانند رأی اعتماد، استیضاح، تصویب قوانین حساس یا تصمیمات مرتبط با حقوق عمومی، اهمیت آنها دوچندان می‌شود. بنابراین، برگزاری مجازی جلسه مجلس نیازمند زیرساختی فراتر از یک سامانه ارتباط تصویری معمولی است.

9. اضطرار نباید به وضعیت دائمی تبدیل شود

تاریخ حقوق عمومی نشان داده است که بسیاری از محدودیت‌های حقوقی ابتدا با عنوان «موقت» و «اضطراری» ایجاد شده‌اند؛ اما گاهی به تدریج به رویه‌ای دائمی تبدیل شده‌اند. به همین دلیل، هر مقرره اضطراری باید دارای سه ویژگی باشد: اول: ضرورت یعنی بدون اعمال آن، ادامه فعالیت نهاد عمومی واقعاً ناممکن باشد. دوم: موقتی بودن یعنی مقرره اضطراری تا زمانی اجرا شود که علت اضطرار وجود دارد. سوم: تناسب یعنی اقدام انجام‌شده بیش از اندازه لازم برای حل بحران نباشد. بر این اساس، تشکیل جلسه مجازی مجلس باید یک راهکار استثنایی باشد، نه جایگزینی دائمی برای جلسات حضوری

10. ضرورت تعیین حدود دقیق در آیین‌نامه اجرایی

صرف پیش‌بینی امکان تشکیل جلسات مجازی کافی نیست. برای اجرای صحیح این حکم، باید سازوکارهای دقیقی وجود داشته باشد؛ از جمله: – تعیین دقیق موارد اضطرار؛ – تعیین مرجع احراز پایان وضعیت اضطراری؛ – احراز هویت دیجیتال نمایندگان؛ – تضمین امنیت سامانه رأی‌گیری؛ – ثبت غیرقابل تغییر آرای نمایندگان؛ – امکان نظارت عمومی بر مذاکرات؛ – حفظ امکان دسترسی رسانه‌ها؛ – پیش‌بینی روش جایگزین در صورت قطع ارتباط؛ – تعیین تکلیف رأی نماینده‌ای که در زمان رأی‌گیری ارتباطش قطع می‌شود. در غیر این صورت، قانون صرفاً یک مجوز کلی ایجاد می‌کند، بدون آنکه تضمین‌های لازم برای اعتبار تصمیمات مجلس را فراهم کند.

نتیجه‌گیری قانون اصلاح ماده (۱) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی را می‌توان از یک منظر، پاسخی ضروری به نیاز استمرار فعالیت قوه مقننه در شرایط بحرانی دانست. هیچ نظام سیاسی عاقلانه‌ای نباید اجازه دهد با از بین رفتن امکان استفاده از یک ساختمان، فعالیت مجلس نیز متوقف شود. اما میان انتقال محل تشکیل جلسه و برگزاری جلسه در فضای مجازی تفاوت اساسی وجود دارد. در حالت نخست، مکان جلسه تغییر می‌کند؛ اما ماهیت حضور نمایندگان و فرآیند تصمیم‌گیری همچنان حفظ می‌شود. در حالت دوم، ممکن است مفهوم «حضور» تغییر کند و همین امر، مسئله را به حوزه حقوق اساسی وارد می‌کند. بنابراین، پرسش اصلی این نیست که آیا فناوری می‌تواند جای ساختمان مجلس را بگیرد یا خیر. پرسش اصلی این است که: آیا حضور مجازی، از نظر قانون اساسی، همان حضور نماینده در جلسه رسمی مجلس است؟ اگر پاسخ مثبت باشد، باید سازوکارهای دقیق فنی و حقوقی برای احراز هویت، امنیت رأی، شفافیت و انتساب تصمیم پیش‌بینی شود. اگر پاسخ منفی باشد، قانون عادی نمی‌تواند با اصلاح آیین‌نامه داخلی مجلس، حکم قانون اساسی را تغییر دهد. در نهایت، باید میان دو ضرورت تعادل برقرار کرد: از یک سو، ضرورت استمرار فعالیت قوه مقننه در شرایط اضطراری؛ و از سوی دیگر، لزوم پایبندی به تشریفات و الزامات قانون اساسی. زیرا در نظام حقوق اساسی، اضطرار می‌تواند محل تشکیل مجلس را تغییر دهد؛ اما نمی‌تواند به‌خودی‌خود قانون اساسی را تغییر دهد و شاید مهم‌ترین اصل در این زمینه همین باشد. بحران ممکن است ساختمان مجلس را تعطیل کند؛ اما نباید قانون اساسی را تعطیل کند.